حالات وقف تنفيذ القرار الإداري في الجزائر: التعدي والاستيلاء والغلق

تنص المادة 921 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية في الجزائر على أنه في حالة الاستعجال القصوى يجوز لقاضي الاستعجال أن يأمر بكل التدابير الضرورية الأخرى دون عرقلة تنفيذ أي قرار إداري بموجب أمر على عريضة ولو في غياب القرار الإداري المسبق وفي حالة التعدي أو الاستيلاء أو الغلق الإداري يمكن أيضا لقاضي الاستعجال أن يأمر بوقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه. يوضح هذا النص بشكل جلي أبرز حالات وقف تنفيذ القرار الإداري.

من استقراء هذه المادة وفي فقرتها الثانية نجد أن المشرع الجزائري حصر تقريبا حالات وقف تنفيذ القرار الإداري في ثلاث حالات وهي: التعدي والاستيلاء والغلق الإداري الذي هو حسب رأينا تضييق من نطاق الرقابة القضائية كحالة لو حكم فيما بعد بالإبطال أو قبل الحكم فيه وتبين للقاضي الاستعجالي أسباب جدية تؤدي إلى الإبطال وأن تنفيذ هذا القرار يؤدي إلى عواقب وخيمة لا يمكن تداركها فيما بعد ولن يجبر التعويض عن الضرر كقرار هدم بناية أثرية فهل يرفض وقف التنفيذ كونه ليس تعديا أو إستيلاء أو غلق إداري.

هذا ما سنتناوله في هذا المبحث في ثلاثة مطالب على غير العادة: مطلب أول لحالة التعدي ومطلب ثاني لحالة الاستيلاء ومطلب ثالث لحالة الغلق الإداري كأمثلة رئيسية لـحالات وقف تنفيذ القرار الإداري.

المطلب الأول: حالة التعدي (La voie de fait) ضمن حالات وقف تنفيذ القرار الإداري

لم يعرف المشرع الجزائري كغيره من المشرعين سواء المصري أو الفرنسي مفهوم التعدي لذا سنلجأ إلى الفقه كما عرفه الأستاذ De Laubadere: تكون حالة الاعتداء المادي عندما ترتكب الإدارة أثناء قيامها بنشاط مادي تنفيذي مخالفة جسيمة تمس بحق الملكية أو حرية عمومية.

وحسب الأستاذ «Vedel» الاعتداء المادي يتحقق عندما تقوم الإدارة بعمل لا يرتبط جليا بتطبيق نص تشريعي أو نص تنظيمي ومن شأنه أن يمس بحق من الحقوق الأساسية للأفراد.

أما التعريف القضائي للتعدي كما عرفه مجلس الدولة الفرنسي في قرار مؤرخ في 18 نوفمبر 1949 في قضية “كارلي” Carlier بأنه تصرف متميز بالخطورة صادر عن الإدارة والذي بموجبه تمس هذه الأخيرة بحق أساسي أو بالملكية الخاصة. وينتج عن هذه الخطورة (مسخ) هذا القرار أو التصرف بحيث يصبح قرارا غير إداري¹ مما يرجع الاختصاص فيه إلى القاضي العادي للفصل في النزاع².

كما عرفته محكمة التنازع الفرنسية في 13.09.1955 بأنه “التعدي هو تصرف صادر عن الإدارة لا يمكن ربطه بتطبيق نص قانوني أو تنظيمي”³.

ولم يشذ القضاء الجزائري عما ذهب إليه القضاء الفرنسي في قضية بن فوشة ضد الدولة بتاريخ 25.03.1966 أشارت الغرفة الإدارية للمحكمة العليا “أنه عندما تنفذ الإدارة قرارا إداريا مشروعا بصفة غير مشروعة يمس بالملكية العقارية ترتكب اعتداءا ماديا وعرفت في القضية بين فريق “م” وبلدية “بابور” بتاريخ 30.01.1988 أن الاعتداء المادي هو “تصرف مادي للإدارة مشوب بعيب جسيم وماس بأحد الحريات الأساسية للفرد”⁴. وتعتبر هذه من أبرز حالات وقف تنفيذ القرار الإداري.

ومن خلال كل ما سبق يمكن استنباط عناصر الاعتداء المادي والتي هي:

1- عملية مادية أو قيام الادارة باصدار قرار نافذ معدوم:

يفترض في الاعتداء المادي أن تكون بصدد عمل مادي تنفيذي من طرف الإدارة فهو عند جمهور الفقه هو عمل مادي مقترن بالتنفيذ ويشكل عملا من أعمال التفسير فهو إذن كما عرفته المحكمة العليا: حيث أنه يمكن التمسك بالتعدي عندما تقوم الإدارة بعمل بالقوة غير مرتبطة بتطبيق نص تشريعي أو تنظيمي من شأنه أن يمس بحرية أساسية أو بحق الملكية. والمهم في هذه الدراسة أن يكون التعدي ناشئ عن القرارات الإدارية أو عن تنفيذها بالإضافة إلى الوقائع المادية البحتة التي تتخذها الإدارة وبالتبعية نرى أن الاعتداء المادي يجب أن يشتمل على جميع الحالات سواء تلك الناشئة عن القرارات المعدومة أو من الأفعال المادية التنفيذية.

2- تصرف مشوب بمخالفة جسيمة:

يشترط في الاعتداء المادي أن يكون العمل أو التصرف الإداري مخالف للقانون وأن تكتسي هذه المخالفة طابعا جسيما وجليا حتى يفقد العمل الإداري طابعه الإداري هذا ما تم توضيحه من التعريفات الفقهية والقضائية عندما تذكر عمل غير مرتبط بتطبيق نص تشريعي أو تنظيمي والمخالفة الجسيمة تتجسد في حالتين:

الحالة الأولى: الاعتداء المادي الناشئ عن القرار الإداري:

عدم المشروعية الجسيمة يكون راجعا إلى القرار الذي تقوم الإدارة بتنفيذه كأن تقوم الإدارة بتنفيذ قرار لم يصدر فعلا أو حكم بالبطلان لقرار منعدم^{1 (جدید)}.

وقد استعمل القضاء لمعرفة ذلك معايير فيشكل تعديا كل تصرف لا يندرج ضمن تطبيق نص تشريعي أو تنظيمي وينبغي أن تكون عدم شرعية التصرف جسيمة من شأنها أن تشوه التصرف وتجعله يشد عن المعطيات القانونية حسب العبارة التي تناولها القضاء الفرنسي فينتج التعدي في الحالة المماثلة عن افتقاد السند القانوني بل ينتج عن قرار برزت عدم شرعيته بصفة بينة^{2 (جدید)} وهذا ما اكتفى به الاجتهاد القضائي لمدة طويلة في البحث عن مدى ارتباط العمل الإداري بنص قانوني معين فإذا تبين للقاضي الإستعجالي أن عمل الإدارة لا يرتبط بأي نص قانوني فإنه يقضي بتوفر حالة التعدي وبالتالي الأمر يوقف التعدي للقرار الإداري.

أما الاجتهاد القضائي الجزائري يأخذ بالمعيار الآخر وهو البحث أن كان العمل الإداري المطعون فيه يرتبط حقيقة بصلاحية من الصلاحيات المخولة للإدارة^{3 (جدید)} فالقرار الصادر من الإدارة في أمر يخرج من اختصاص السلطة التنفيذية ويدخل في اختصاص السلطة التشريعية وهو بذلك قرار معدوم أو القرار الذي يدخل في اختصاص قضائي فالقرار في هذه الحالة يعد معدوما ويشكل اعتداءا ماديا.

الحالة الثانية: التعدي الناشئ عن التنفيذ الجبري للقرار الإداري (La voie de fait par manque de procédure):

أو ما يسمى بالاعتداء المادي لانعدام الإجراءات^{4 (جدید)} وتتحقق هذه الحالة والتي هي أكثر حالات التعدي المادي إذا أهملت الإدارة كليا الإجراءات التي حددها القانون لتنفيذ القرار الإداري إذا لجأت إلى استعمال حق التنفيذ الجبري في غير الحالات المسموح بها قانونا.

وكما سبق التطرق إليه فإن القرارات الإدارية تتميز بميزة النفاذ المباشر لكن هذا لا يعني أنها قابلة للتنفيذ الجبري (l’exécution forcée) إلا بتوفر شروط معينة وقد حددت عناصر مشروعية استعمال وسيلة التنفيذ الجبري على النحو التالي:

أ- يجب أن يجد مضمون العمل المراد تنفيذه ومصدره في نص قانوني محدد وذلك سواء تعلق الأمر بالتطبيق الجبري لنص القانون أو لقرار إداري صادر تطبيقا وتنفيذا لنص قانوني⁵.

ب- يجب أن يظهر الفرد المخالف رفضا لتنفيذ حكم القرار الإداري ويكفي ذلك سوء نية الواضحة حتى يمكن استخلاص رفضه للتنفيذ فإن قامت الإدارة بالتنفيذ باستعمال القوة دون وجود امتناع الأفراد فإن تصرفها يعتبر فعلا من أفعال التعدي.

ففي الجزائر فينتفي هذا الحق أي التنفيذ الجبري بوجود النص القانوني أو حالة الضرورة أو الظروف الاستثنائية إذا لم يكن أمام الإدارة أي وسيلة قانونية للإجبار على التنفيذ ومثال ذلك ما ذهبت إليه المادة 30 من القانون 11/91 المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة.

3- المساس بحق الملكية أو بحرية أساسية:

ليتحقق التعدي لا بد أن يشكل التصرف المادي الصادر من الإدارة مساسا خطيرا بالملكية الخاصة أو بحق أساسي بحيث يجد المعنيون أنفسهم في وضعية تجريد أملاكهم أو حقوقهم الأساسية وفي ذلك أن يكون الحق عينيا أو شخصيا أو لصيق بالشخص مثل تحطيم منقولات أو اقتحام منزل أو الاعتداء على حق شخصي كحق المستأجر في التمتع بالعين المؤجرة قبل القضاء عقدة الإيجار أو في حالة تمديده القانوني كذلك فإن الاعتداء المادي لا يفرق بين المملوكات العقارية أو المنقولة^{2 (جدید2)}.

كما يمكن أن يأخذ الاعتداء المادي شكل المساس بحرية التنقل وحق مغادرة التراب الوطني الذي تجلى في قرار المحكمة العليا: “إن صلاحيات الإدارة في مجال النظام العام لا ينبغي أن تمارس إلا في إطار القوانين واللوائح وعدم المساس بالحريات الفردية إن تصرف الإدارة بسلبها جواز السفر من المدعي – غياب قرار يمكنه من تحريك دعوى الإلغاء لا يمكن إلا أن يكيف على أنه تعدي من اختصاص قاضي الاستعجال”^{3 (جدید2)}.

المطلب الثاني: حالة الاستيلاء (L’emprise) ودورها في تحديد حالات وقف تنفيذ القرار الإداري

يعرف الاستيلاء على أنه نزع عقار يوجد في حيازة شخص من طرف الإدارة ويعتبر استيلاء غير شرعي على ملكية كل استيلاء تقوم به الإدارة خارج الإطار الذي حدده القانون المدني والقانون المتعلق بنزع الملكية من أجل المنفعة العامة وعرف الفقه الإداري أن الاستيلاء غير الشرعي على ملكية يتحقق عندما تمس الإدارة حق الملكية العقارية لشخص خاص عن طريق استيلاء غير مشروع^{4 (جدید2)}. يعتبر هذا من أهم حالات وقف تنفيذ القرار الإداري.

وعليه فإن الاستيلاء مفهوم أضيق من الاعتداء المادي الذي يقتصر فقط (الاستيلاء) على حالة قيام الإدارة بالاستيلاء على عقار مملوك للأفراد بصفة مؤقتة أو بصفة دائمة.

1- عناصر الاستيلاء الغير الشرعي:

حسب التعريفات السابقة تكون أمام حالة الاستيلاء إذا توفر ما يلي:

• عملية الاستيلاء.
• استيلاء غير مشروع.
• مساس بحق ملكية عقارية.

أ- عملية الاستيلاء:

يقصد بالاستيلاء حجز أو مصادرة (main mise) ملكية خاصة وتعد حالة استيلاء حتى وإن كانت صحة الحجز المصادرة جزء من الملكية أو كان مؤقت^{1 (جدید2)} وتلجأ الإدارة إلى ذلك إلى طرق جبرية قصد تحقيق مهامها وإشباع حاجات المنفعة العمومية إلا أنها غير مؤهلة بالاستيلاء على أموال الأفراد خارج المنفعة العمومية وإلا تكون ارتكبت خطأ يترتب عليه المسؤولية الإدارية كما تمنع الإدارة في هذا السياق من استعمال الطرق الجبرية قصد تكوين الدومين (Domaine) الخاص.

ب- استيلاء غير مشروع:

حدد القانون المدني – المواد 677 وما يليها وقانون نزع الملكية من أجل المنفعة العامة الإجراءات القانونية التي تسمح للإدارة بنزع الملكية من أصحابها وكل تصرف إداري لحجز أو مصادرة ملكية عقارية خارج هذا الإطار القانوني يعتبر استيلاء غير مشروع على ملكية.

أما الحجز أو المصادرة التي تتم بطريقة قانونية تعتبر استيلاء على ملكية دون الإشارة إلى الطابع غير الشرعي وتدور النزاعات المتعلقة بالاستيلاء على ملكية عقارية حول مسائل مالية فقط مثل المبلغ المقترح من طرف الإدارة في حالة نزع الملكية^{2 (جدید3)}.

ج- مساس بحق ملكية عقارية:

يشترط في الاستيلاء غير الشرعية أن يمس بالملكية العقارية فقط عكس ما هو عليه في الاعتداء المادي والذي يخص الملكية العقارية والمنقولة وللتفرقة بين الأملاك المنقولة والأملاك العقارية يعود القاضي الإداري إلى التكييف الوارد في القانون المدني^{3 (جدید3)}.

ويختلف الاستيلاء عن الأضرار البسيطة التي تلحق العقار من جراء النشاط الإداري كما يختلف عن الاعتداءات التي يقوم بها الخواص فالقائم بالاستيلاء هي الإدارة دائما^{4 (جدید3)}. كما يختلف عن نقل الملكية التابعة للأشخاص الإدارية الذي يتم عن طريق التخصيص (Affectation) الذي تخضع للقانون رقم 90 – 30 المؤرخ في 1 ديسمبر 1990 المتعلق بالأملاك الوطنية^{5 (جدید2)}.

المطلب الثالث: حالة الغلق الإداري (La Fermeture administrative) وتأثيرها على حالات وقف تنفيذ القرار الإداري

لقد أدخل المشرع الجزائري الطعن في إجراء الغلق الإداري ضمن اختصاصات القاضي الإداري ألاستعجالي بعدما كان يقتصر ذلك في حالتي التعدي والاستيلاء وكان ذلك بموجب القانون 01 – 05 المؤرخ في 22 مايو 2001 والذي عدل قانون إ م الملغى حيث نصت المادة 171 مكرر 31 من نفس القانون: في جميع حالات الاستعجال يجوز لرئيس المجلس القضائي أو للقاضي الذي ينتهي به بناءا على عريضة تكون مقبولة في حالة عدم وجود قرار إداري سابق… الأمر بصفة مستعجلة باتخاذ كافة الإجراءات اللازمة وذلك باستثناء ما تعلق منها بأوجه النزاع …… بخلاف حالات التعدي والاستيلاء والغلق الإداري وهو ما ذهبت إليه المادة 921 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية الجديد في فقرتها الثانية.

إن قرارات الغلق الإداري التي يمكن أن تكون محلا للطعن فيها تم النص عليها من خلال الأمر رقم 41/75 المؤرخ في 17 يونيو 1975 والذي ينص على أنه “يمكن أن يأمر بغلق محلات بيع المشروبات والمطاعم بمقتضى قرار يصدره الوالي لفترة لا تتعدى ستة أشهر سواء كان ذلك بسبب ارتكاب مخالفة القوانين والتنظيمات المتعلقة بهذه المؤسسات أو من أجل حماية النظام والصحة والأخلاق.”

كما أن المادة 11 من نفس الأمر تنص على: “أنه يمكن لوزير الداخلية في نفس الحالة أن يأمر بغلق هذه المؤسسات لفترة تتراوح من 06 أشهر إلى 1 سنة”. وما يمكن ملاحظته أن المشرع قيد سلطة مصدر قرار الغلق من حيث السبب والمدة فالوالي مثلا مقيد بمدة محددة والتي لا يمكن أن تتجاوز في قرار الغلق وهي ستة أشهر أما وزير الداخلية فالمدة تتراوح بين ستة أشهر وسنة واحدة على أن هذا الأمر أعطى للقضاء وحده سلطة إصدار قرار الغلق لمدة تتجاوز السنة الواحدة وأي تجاوز لما نص عليه القانون من خلال المادتين السابقتين 10 و 11 من هذا الأمر تعرضان القرار للطعن بدعوى تجاوز السلطة وبالتالي إبطاله ومن تطبيقات ذلك: “قرارات الغرفة الإدارية الجهوية لوهران بتاريخ 2004/12/24 رقم 20041962 في قضية س. ب ضد والي غليزان” وكذلك قراري مجلس الدولة الصادر عن الغرفة الرابعة^{1 (جدید3)} بتاريخ 1999/07/26 وعن الغرفة الأولى^{2 (جدید4)} بتاريخ 2002/09/23.

هذا وتجدر الإشارة إلى أنه إذا كان المرسوم رقم 76/34 المؤرخ في 1976/02/20 قد حدد صلاحيات الوالي فيما يخص المخالفات التي قد تحصل في التنظيم المتعلق بالعمارات الخطيرة وغير الصحية أو المزعجة وخوله الحق في اتخاذ الإجراءات لإزالة أثر تلك المخالفات على الحياة الاجتماعية فإنه لم ينص صراحة على استطاعته في إصدار قرار بالغلق النهائي لمحل تجاري حين معاينة مخالفة تمس بالصحة العمومية تكون قد حصلت به. لذلك يرى القضاء الجزائري أنه يستوجب على الوالي قبل إصدار قرار الغلق توجيه إنذار مسبق للمخالف ودعوته إلى الإجراءات التي يمكنها إزالة الخطر فلقد جاء في قرار للمجلس الأعلى سابقا (مجلس الدولة حاليا): إن القرار الولائي بغلق المحل التجاري نهائيا والذي لم يسبقه اعذار مخالف يكون قد اتخذ بصورة غير شرعية وبالتالي فإنه خالي من الأساس القانوني مما يتعين النطق بإبطاله^{1 (جدید4)}.

ومن خلال كل ما سبق وبالعودة إلى نصوص المواد 834 والمادة 919 وما يليها من ق.إ.م.إ أن حالات وقف تنفيذ القرار الإداري أو مجال إعمال وقف تنفيذ القرار الإداري لم تبق محصورة في حالات التعدي والاستيلاء والغلق الإداري على اعتبار أن المادة 834 من نفس القانون جاءت بصيغة التجريد بدون التخصيص وكذلك ما جاءت به المادة 919 التي نصت صراحة على أن الاستعجال والدفوع الجدية هي أساس وقف التنفيذ وكذلك المادة 921 التي نصت على إجازة وقف التنفيذ في حالة التعدي أو الاستيلاء أو الغلق الإداري وذلك بعد أن نصت على حالة الاستعجال القصوى. وهذا ما سنتناوله في هذا الفصل بالتطرق إلى حالة الاستعجال وتقديم الدفوع الجدية التي هي أساس الأمر بوقف التنفيذ سواء أمام القاضي الموضوعي أو الاستعجالي.

المراجع:

1. حسين بن الشيخ أيت مالويا، “المنتقى في قضاء مجلس الدولة”، الجزء I، دار هومة، الجزائر، 2002.
2. Renaudin, la voie de fait et l’emprise irrégulière, 18.05.2002 (www.opus-itatum.com/modules, DHP Name fili, article side 102).
3. بشير بلعيد، “القضاء الاستعجالي في الأمور الادارية”، (إشارة إلى عمل سابق للمؤلف “القاضي الإستعجالي في المادة الإدارية إشكاليات وحلول”، 1995)، ص 169.
4. رشيد خلوفي، “قانون المنازعات الادارية”، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، ص 187.
5. سعيج الحكيم، “دار الرقابة على أعمال الادارة في الشريعة الاسلامية والنظم الوضعية”، دار الفكر العربي، القاهرة، 1987، ص 148، 167. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
6. فريدة أبركان، “التعدي”، ملتقى الغرف الادارية، الديوان الوطني للأشغال التربوية، 1992، ص 100. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
7. بشير بلعيد، “القضاء الاستعجالي في الأمور الادارية”، (إشارة إلى عمل سابق للمؤلف “القاضي الإستعجالي في المادة الإدارية إشكاليات وحلول”، 1995)، ص 178. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
8. رشيد خلوفي، “قانون المنازعات الادارية”، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، ص 190. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
9. De Lanbadère, traité de droit administratif, Tome 1, 1973, p 318.
10. حسين بن الشيخ أيت مالويا، “المنتقى في قضاء مجلس الدولة”، الجزء I، دار هومة، الجزائر، 2002، ص 61. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
11. Renaudin, op, cit, p 04. (هذا ترقيم جديد لتمييزه، مشيراً للمرجع السابق لـ Renaudin)
12. مسعود شيهوب، “مبادئ المنازعات الادارية، نظرية الاختصاص”، الجزء الثالث، (إشارة إلى عمل سابق للمؤلف بهذا العنوان)، ص 507. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
13. رشيد خلوفي، “قانون المنازعات الادارية”، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، ص 177. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
14. رشيد خلوفي، “قانون المنازعات الادارية”، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، ص 192. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
15. رشيد خلوفي، “قانون المنازعات الادارية”، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، ص 192. (مكرر لتمييز المرجع عند ذكره للمرة الثانية)
16. بشير بلعيد، “القضاء المستعجل في الأمور الادارية”، (إشارة إلى عمل سابق للمؤلف “القاضي الإستعجالي في المادة الإدارية إشكاليات وحلول”، 1995)، ص 177. (هذا ترقيم جديد لتمييزه)
17. أحمد رحماني، “نزع الملكية من أجل المنفعة العامة”، مجلة الادارة، المجلة 4، العدد 2، 1994، ص 09.
18. قرار مجلس الدولة الصادر عن الغرفة الرابعة بتاريخ 26.07.1999، قضية م.د ضد والي ولاية قالمة ومن معه.
19. مجلس الدولة، الغرفة الأولى، 006195، بتاريخ 23.09.2002، قضية والي ولاية الجزائر ضد ب. ف مصطفى، م. م. د، العدد الثالث، 2003، ص 96.
20. المحكمة العليا (الغرفة الادارية)، ملف رقم 42140، قرار بتاريخ 07.12.1985، قضية أ. ق ضد وزير الداخلية ومن معه، المجلة القضائية، العدد الثاني، 1989، ص 212.